新京报制图/师春雷
近日，教育部网站公布6所部属高校制定的大学章程草案。这是去年《高等学校章程制定暂行办法》实施后，首批提请教育部核准并公示的高校章程草案。
高校章程被赋予高校“宪法”的地位。从上世纪90年代中期开始，教育主管部门一直要求高校制定章程，对依法自主办学、建设现代大学制度，“政校分开、管办分离”等具有积极意义。
截至目前，除了今年提请核准章程的6所，全国1600多所公办高校，制定章程的仅有几十所。又由于在制定章程时，《暂行办法》未出台，没有具体标准，有的章程并不符合现代大学制度要求。
即使是近期公示的6所高校章程，反馈结果也褒贬不一。有专家认为形式意义可能更大；另有专家称其是“现代大学制度建设中向前走的一小步”。
2007年启动，11次大修，2012年定稿。
这是东南大学章程草案，历经的“磨难”。
“第十一稿与第一稿有天壤之别。”仲伟俊形容6年的艰辛。仲是东南大学高等教育研究所所长，也是该校章程制定小组的召集人。
2012年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)，旨在全面推动高等教育体制改革。有专家解释，教育部希望更多高校制定合规的大学章程。
直至8月12日，只有东南大学和其他5所部属高校的草案在网上公示，接受社会“检阅”。
对于这6部提请教育部核准的章程，不少教育界人士认为，其大同小异，核心问题没有突破，未担起“高校去行政化”的使命。
章程现状
千余高校“无章办学”
华中师范大学是6所提交章程草案的高校之一。该校教授范先佐认为，无章办学甚至会让学校吃官司。
他举例说，今年年初，重庆工商大学老师集体反对学校的工资改革及绩效考核方案(审议稿)。该方案被指对一线教职工存严重歧视，而更倾向行政人员。“如果有大学章程，学校就不能随意出台损害教师利益的方案。”
要求高校建设章程的内容，最早见于上世纪90年代颁布的《教育法》和《高等教育法》。
2006年6月，教育部开始动员，当时在吉林大学召开“直属高校依法治校工作经验交流会”，对大学章程制定工作做了明确要求。
北京大学、清华大学、武汉大学、华中科技大学等高校都启动章程制定工作。
但截至2011年，国内1600余所公立高等学校，只有26所高校制定了章程。
武汉大学高等教育研究所所长胥青山说，少数制定出的章程，不能算是真正意义上的章程。因为这些章程并没理清高校内部职能。
2012年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，要求所有公立高校都要建立章程，部属高校将草案提请教育部核准；地方高校则由地方教育主管部门核准。
教育部政策法规司司长孙霄兵曾对媒体表示，《办法》主要是解决公办高校多数还没有章程，或已有章程不符合现代大学制度要求的问题。
同时，教育部还选了26所部属高校，进行试点，希望其能成为章程建制的示范。
今年7月，26所试点高校中只有6所，向教育部提交了章程草案，分别是中国人民大学、东南大学、华中师范大学、武汉理工大学、上海外国语大学、东华大学。
其他高校则一直在酝酿。
为何难产
与内部权力博弈有关
除部属高校在试点，地方高校也在试点章程建设。
2012年1月，湖南有11所省属高校，被要求用一年时间，完成大学章程建设。到了年底，11所高校中有10所表示不能如期完成。
多所高校称，制定章程难在“内外部权力界定”。
湖南师范大学是其中一所完不成任务的高校。
该校法律事务办主任刘兴树说，章程修订将会改变学校原有的权力结构，内部权力面临重新洗牌和再分配，这是阻碍章程修订的重要原因之一。
复旦大学高校章程已酝酿3年。
该校校长杨玉良在设计章程时曾提出，将限定包括校长在内各种权力，校领导和部处负责人退出学术委员会和教学指导委员会。章程制定随后陷入“沉寂”。
东南大学去年提交章程草案。据一名参与制定草案的老师介绍，校领导对章程制定没有设限，让放手做，但稿子多次打回来重修。
仲伟俊说，一稿基本上全盘否定了现有的国内高校管理体制，参照西方高校的管理模式来制定章程，学校自主管理，自主办学。
“领导看后认为改变太大，不切合实际。”仲伟俊说。
“平衡这些诉求需要艺术。”仲伟俊说，国内大学没有多少章程可循，“度”很难把握。
教育部出台《办法》规定，章程应健全党委领导下的校长负责制，规范学校党委集体领导议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。
“思路明确后就没有那么难了。”仲伟俊介绍，他们理顺章程界限后，采取较稳妥的方式制定出大学章程。
范先佐说，6所学校均有“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”等字眼，明确了党委和校长的权力。多数表述中，党委对重大事项有决策权。但到底学校中什么是重大事项，没有明确界定，现实操作并不好把握。
章程瓶颈
“去行政化”的现实差距
高校自制章程，是否意味着就能去“行政化”？有专家对此不乐观。
6所高校章程中，两所高校章程明确指出，校长由举办者任命。而有教育专家认为，校长任命制正是大学“行政化”和校长“官员化”的重要原因。
“行政化”首先要厘清学校和举办者间的关系。
《办法》明确规定“举办者、教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则……保障学校办学自主权”。
武汉理工大学等4所大学在涉及“外部关系”的某一章节中表述了这些内容。
东南大学和华中师范大学则在“举办者与学校”、“学校的举办者”中对相关内容进行了清晰表述。
其中，东南大学章程规定“学校举办者”的权利和义务共达13项，包括“举办者不得在法律、行政法规无明文规定的情形下任意限制学校办学自主权”、“举办者应保障学校的办学条件”等。
上述教育界人士指出，有了这些条款，教育主管部门将不得横加干涉学校设置专业、选聘教授等自主权。
但武汉大学法学教授秦前红认为，章程形式意义多于实质意义，“今后有可能章程摆到一边，不照章去做”。
作为该校参与制定章程的一线教师，秦前红说，目前大学确定招生数量、形式，考试办法等，都是行政行为，大学自己说了不算，“总的束缚就是高校体制”。
现实意义
有总比没有好？
胥青山和秦前红同为武汉大学教授，胥青山则有不同看法：：“有一定比没有好。”部分高校试点制定章程，是“现代大学制度建设中向前走的一小步”。
在现有6所高校的章程里，能找到自主办学的相关内容，如在中国人民大学和东南大学的章程里，规定了自主调节系科招生比例。
防止“学校吃官司”，对教职工的管理方面，中国人民大学的章程要求比较具体。该校规定教职工享有“就职务聘用、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉”等权利，但在应履行义务条款中规定，“未经学校批准，不得在校外兼任实职”。
一些美剧里，有时可看到这样的情景：大学生触犯了校规，但并没立刻受到处罚，而是首先要面对类似仲裁委员会的组织，进行陈述、申诉等。
6校在各自章程里，也对学生享有的权利进行了明确。比如东南大学规定学校建立学生听证、申诉等权利保护机制。
教育部有关负责人表示，高校是具有特定功能和特定组织属性的法人组织，这批章程中均强调了高校是具有独立法人资格的法人主体。目前我国还没有学校法人的概念，高校作为独立法人，应具有哪些法人权利，形成什么样的法人治理都还在逐步探索中。
秦前红认为，章程对大学内部能起到约束作用。比如评教授、评职称的权力如何分配。
“但如果超越内部范围，辐射到外部去了，可能就无能为力了。”
新京报记者 涂重航 实习生 贾世煜 北京报道
(新京报记者郭少峰对此文亦有贡献)
(原标题：高校章程“难产”：上千所只6所提交)
