新型城镇化试点任务拆解：哪些是试点该做的，哪                   些是顶层设计该做的

“《试点方案》规定了5项试点任务，64个地区的试点内容各有侧重，不会平均用力。”一位地方试点官员对21世纪经济报道记者介绍，整体来看，农业转移人口市民化成本分担机制、农村宅基地改革试点这两项试点内容尤为引人关注。

该官员指出，这两项试点内容不仅要靠地方的试点探索，更要靠中央的顶层设计。“新型城镇化是新事物，但试点先行并非新思路，我建议国家在推进试点的过程中，要做到地方试点与顶层设计的有机结合，并分辨清楚哪些是试点该做的，哪些是顶层设计该做的，做好改革的优先顺序。”

应合理确定基本公共服务支出的政府间事权

农业转移人口市民化需要多大成本，怎么分担？这是包括试点在内的各个地方政府非常关心的内容。

从21世纪经济报道掌握的安徽、江苏、福建晋江和广东东莞四个试点的工作方案来看，它们大都原则性地提出了政府合理负担、企业依法负担和个人自愿负担的农业转移人口市民化成本分担机制。

值得关注的是，东莞估算了农业转移人口市民化成本为每人20万元，其中政府成本16.7万。

“不同地区估算出来的成本不同，总成本涉及到政府、企业和个人投入，其中最值得关注的是政府的投入成本，这是大头，而企业和个人需要承担的养老和医疗保险部分更多地通过执行《劳动法》去落实。”国务院发展研究中心社会发展部副研究员王列军对21世纪经济报道记者分析。

在前述四个试点中，只有东莞提出了五类基本公共服务的实施路径和分担办法。其中，在义务教育方面，主要通过完善积分入学制度、向民办学校购买服务、建立与经常性教育支出挂钩的市内财政转移支付体系解决；在社保方面，主要强化企业依法缴纳社保、落实同工同酬、加强技能培训的投入责任。政府方面，对户籍居民养老保险缴费补助按照现行分配原则分担，医疗保险建议省级财政在承担基数支出的同时，加大对超出基数部分支出的转移责任。

在医疗卫生方面，主要通过加大财政和社会资本投入，提高供给质量和能力。在现有分担体制基础上，积极探索按常住人口数量对基本公共卫生服务及重大项目实行补助；在公共事务方面，提高市镇财政对村（社区）治安、环卫等公共事务支出，上收事权，提高公共服务质量。积极探索按照实际管理人口数量对地方公共事务管理成本进行补助。

同时，在住房保障方面，鉴于现有公租房和出租屋超过1亿平方米的实际，主要通过规范公租屋建设和出租屋管理、出台公租房管理办法、建立覆盖中低收入户籍人口并惠及农业转移人口的新型住房保障体系予以保障。同时，探索创新从实物保障向发放房租补助过渡，由“补砖头”转为“补人头”。

“上述五类基本公共服务支出责任的分担办法，依然是一个原则性办法，具体怎么操作，还有待省级财政和中央财政转移支付政策的进一步明晰。”东莞市一位官员对21世纪经济报道记者介绍。

王列军指出，从以往经验来看，无论是义务教育、城镇居民养老保险、医疗卫生和住房保障，实际的支出责任主要由地方承担，市县地方政府承担了70-80%，省级和中央政府承担得相对较少。“在中央政府的专项转移支付中，通常是倾斜向经济能力较为落后的中西部。”

“通过财政转移支付支持农民工市民化，应符合事权和支出责任相符合的原则，这就要求各级政府在养老保险、医疗保险和义务教育这些基本公共服务的事权必须划分清楚。”财政部财科所研究员赵云旗对21世纪经济报道记者分析，“目前这三项基本公共服务的事权并没有划分清楚，因此我建议，在中央顶层设计层面，应率先厘清政府间的事权划分，明确各级政府的支出责任。”

赵云旗建议，“我建议应将养老保险、医疗保险和义务教育的事权上调到中央，由中央通过均衡性转移支付去支持地方城镇化，而地方政府主要承担基础设施建设、住房保障、治安和环卫等支出责任。”

农村宅基地如何改？

在农业转移人口市民化成本分担机制之外，《试点方案》中提到的农村宅基地改革试点对推进城镇化也至为关键。

对此，发改委规划司城镇化处官员邬曦撰文指出，长期以来，几亿农业转移人口进城务工、人地分离，既导致农村大量宅基地闲置空置，又导致城市基础设施、公共服务和住宅用地需求迅速增长，造成城乡“两头占地”的压力。与此同时大量在城镇定居的农业转移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，无法通过盘活土地资产来改善生活、实现创业。试点就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成员权益向财产权益转化的可能路径。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆建议，首先应放宽农民房屋流转的限制条件，允许农房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。对购买农房者应设置严格的资格条件和使用、维修改造规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房。其次，放宽宅基地使用权流转的限制条件。这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件。比如宅基地不能再无偿取得、明确使用期限等。

“由此可见，农村宅基地改革试点涉及的内容复杂，改革风险较大。”前述地方政府官员指出，这项改革的推进也要注意建立好中央与地方的改革风险分担机制，尽量减少地方试点的政治风险。”